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田利军 | 民国川西北民族地区土司制度的存废问题研究
田利军，四川师范大学历史文化与旅游学院教授，中国近现代史专业硕博研究生导师，曾任四川师范大学历史文化与旅游学院副院长，曾获四川省人民政府所授优秀教学成果一等奖、二等奖各一次，四川师范大学“现代园丁奖”一次，主要研究方向为中共党史、中国近现代史、近现代西部民族史。目前已发表论文52篇，主编教材一部，参编教材2部，专著6部。已发表各类文字200余万字。参与撰写的《中国革命史话》获1996年度全国“五个一”工程优秀图书奖、冰心文学奖。主持教育部规划课题一项、国家社会科学基金项目课题一项。
引 言
自元代以来，中央政府即在边疆民族地区设立土制，实行羁縻政策，尽管经明清改土归流，但至民国土司制度在各地仍然残存，土司仍然对土民拥有很大的影响力。川西北民族地区亦是如此。我们研究川西北民族史不能回避土司制度史的考察，而要研究土司制度，尤其是民国时期的土司制度就不能不讨论土司制度的存废问题，然目前学界对此尚嫌关注不够。笔者拟就民国时期政府与学者对土司制度的认识、态度与废除土司制度的构想，政府对川西北民族地区土司承袭及土制存废问题的政策及其影响做一探讨以就教于方家。
一、民国时期有关土司制度的认识与废除土司制度的构想
土司制度作为元以来历代中央政府的羁縻制度，固有其稳定边疆，推进民族融合的作用，但近代随着国家现代化、民主化以及多元一体国族建构思想的推进，时人对土司制度做了诸多反思，对其弊端有种种指责，概括起来主要有：
第一，土司制度同现代国家的民主精神及民主制度相悖。有学者指出：土司制度作为封建旧制，其世官世民同作为国家根本的三民主义不相容，同三民主义强调的民主、民权是根本对立的。土司辖民领兵，据地一方，独揽户口、钱粮、税收、诉讼大权。“土司之治，为专制一人之治。”这既破坏行政完整，又不利国家建设。松理茂懋汶屯殖督办署督办、国民革命军第28军军长邓锡侯在《松理茂懋汶屯区屯政纪要》中说，土制乃封建旧制，“已不适于现代”，应逐步废除。
第二，土司为封建世职，日久流弊自生。土职承袭之时，因土司衙门，不肖官吏，需索陋规，或有不应承袭之人，或同有资格争袭之土舍数人，竟以重金行贿，营求袭职，亦常助长乱事。明清以来，贪官污吏常常借土司承袭之事敲诈勒索。辛亥之后，边政废弛，土司承袭，地方政府或驻军皆得以劄付。
第三，土司既可以保境安民，亦可扰民害边。历来设置土司，皆因其俗异其地边远，用之以为保境安民。康熙、雍正平定青海、西藏，川边各土司一一投降受封，慑于军威，不敢攜贰，数千方里之康地，得以不施兵力而平服，固为保境安民矣。然慑于军威而降者，亦能因失去军威而叛；初降时土司虽能安民保境，后继者亦能扰民害边。观乾隆时期，有大小金川之乱，光绪初年，有对瞻对土司之用兵，及后来巴塘之戕官，德格之争杀，可知所谓土司保境安民实难定论。
第四，土司制度妨碍经济开发，阻滞文化教育。土司管辖之地虽多是文化落后的边疆之所，但矿产丰富，土司严守秘密，阻挠政府开发。土司忧惧土民智识增长危及其统治，故多持愚民政策，阻碍国民教育。云南张笏君考察沿边教育后说，土司以愚民政策阻碍民智开化。木里土司金矿为川省著名，然不许开发，谓有伤地脉。清凤全于巴塘垦荒，竟招杀身之祸。土司所治之民文化日趋落后；所辖之地矿藏不能利用。这同中山先生主张的“开发民智，地尽其利”是背道而驰的。
总之，“就其流弊言，土司制度，无论对人民之生活，地方之治安，政令之推行，政府之收入等，均有极不良的影响。”
既然土司制度有如此弊端，一些学者便主张废除土司制度。葛赤峰在《土司制度之成立及其流弊》中说：土司制度原出不得已，其流弊至今日已甚，“故今后之土司制度，实有加以彻底改革乃至铲除之必要”。佘贻泽在《中国土司制度》一书中建议从3个方面废除土司制度：
第一，废除土司承袭。他首先指出土司承袭的种种问题。认为土司统治根深蒂固，赖其世代相传，土司永为土司行其压迫剥削，土民永为世民只能崇拜畏服不敢反抗。因此，停止土司承袭是取缔土司制度的根本办法。他主张：民国时期残存的土司死亡后，职衔名称随之灭亡，其子孙及他人不得继承。佘贻泽强调，“官方否认了土司承袭，土民自然渐渐失其世官世民之观念，逐渐可使世代统治之思想废除。”政府令各土司子孙“入学读书，使受近代知识，各就相当职业，将以前专赖承袭得官之习惯打破，则土司制度，自然日就消沈”。
第二，取缔土司兵权。土司掌握土兵容易滋生不法事件并对地方政府行政构成威胁。治本方法，在永远禁止土民对土司有服兵差之义务，取消土司领兵权。同时将土民土兵中之优秀者，选赴军事学校，受近代军人训练。毕业后，调返本地训练保甲及保安队，逐渐取消土司之兵权。凡土司目前领有土兵者，若其兵为民兵（即征调土民为兵），可编为保安队，团防队等，土司为队长。其职责同各县保安、团防之规定，受政府调遣。如土司有过，则依保安、团防之处罚革其职，于队中选人继之。如此可使土司个人之兵力，变为地方之兵力。若其兵为征募而来，则依军队之制度改编，调其驻守分防别处，杂于中央军之间，日久相处，可使个人私聚之兵，成为国家之兵。至于不领土兵之土司，依照地方自治法规之例，视其大小，给授与乡、村、镇、区长之职，不复再用土司名称，并不准承袭。
第三，建设治局。四川草地各土司，盐源以西土司，青海玉树各土司，一一视地方大小，分划为设治局，以为立县之准备。设治局成立后，逐渐施行上项各条，为改进土司之机关。
学者黄奋生提出：发展边地教育，劝令土司头人和土民入学，接受现代知识和国民教育，增强土民的国家观，“逐渐削弱土司统治的社会基础。”学者文阶进一步指出：“可就民众中遴选纯正老成者，委为区联保长，勤考绩，严赏罚，出类拔萃之士，势必倍出，较之农之子恒为农，牧之子恒为牧，土头之子恒为土头者，其贤与不肖，真未可同日语也。”他提出了建设国防军、健全县制、废除土司差徭、陶融土司头人、培植各县人才五项办法。凌纯声在《中国边镇之土司制度》中言：土司制度不同于内政且地处边陲，应由边省及中央专事边政管理之机关直辖。土制改革或存旧制，或改弦更张，要因地制宜。最重要的“就是政权必须统一于中央”。
1931年6月四川省政府提议：边疆省分，未设县治地方应置设治局作为县治之过渡。川边土司区域除已设县外，其余土司、土目，根据管辖区域及人口财赋情况均立设治局。不足设治局条件的由原属县府将其划为乡镇，归相应县府统一领导。
综合民国时期关于土司存废问题的构想，有所谓改土归流说，委土司为县长说，武力铲除说，双轨并进说等。改流与武力铲除二说，无须解释。委土司为县长，使土司不仅管辖夷民，夷地汉人亦在其管辖之内，况中国边疆之县区域广大，这足以增强土司势力，与改革土司制度的初衷相悖，弊端明显。双轨并进，即不改变土制而将土司原管辖范围划出若干设流官治理，即所谓设治局，得到了较多的认可。但有学者认为，双轨并进在云南近20年，并无多少成效。“盖其重心，不在设流官与否，而在土司所以存在之原因是否废除也。”
1936年4月，四川军委会参谋团边政设计委员会就整顿全国土司问题面商四川省政府，否定了两种土制改革方案：其一，不能采用边疆武职官衔之三等九级都统制。理由：唯查都统字义，包含崇宏，中央规定亦只限于边疆之武职官衔，用意在镇摄边疆，与清之都护，及隋、唐之都护、总管，同一取义，“断不能授之夷酋，转长其轻视国家之心”。其二，保安队长及区乡闾邻制则系内地组织，不宜转授土司，理由与前项大致相同。他们主张，参酌魏晋以迄逊清授给“蛮夷”官制，将各级土官定名为千户长、百户长，即以“所辖夷民多寡，定厥尊卑”。所有千户长、百户长，均定为三级，共分六等，——即辖夷民在100户至300户者，为少尉或准少尉百户长；400户至600户者，为中尉或准中尉百户长；700户至900户者，为上尉或准上尉百户长；1000户至3000户者，为少校或准少校千户长；4000户至6000户者，为中校或准中校千户长；7000户至9000户者，为上校或准上校千户长。其辖民在百户以下之小头人，由各地方官斟酌当地情形，委以地方相当职务名义，不必由国家授官。
民国时期无论是学者还是政府官员都意识到，土司制度作为残存的封建制度应该废除，但又不应操之过急。佘贻泽说：“此等现存之土司既不便骤加废除”，但为促边疆政治社会之进步，应设法加以改进。他认为，滇康近藏各土司，外有英、法挑拨，内有西藏引诱，若改法不慎，失之太急，将酿巨祸。武力铲除危险性更大。他强调，改革土司之法，在于消除土司制度存在的土壤，如去除山地险阻发展交通，开化民智发展教育。邓锡侯认为：改革封建旧制，废除土司，乃时代的要求，“然汉番畛域未泯，土民盲昧犷悍，骤议改革易启抗争，且屯土各部，强弱有别，情势殊异，尤须合观事实，通盘筹划，相机进行。”学者江应樑甚至认为土司制度弊端虽多，但尚未使边地糜滥，边民饿死，政府如没有可行的治边计划与优良的边疆官吏“反不如暂时保存土司制度”。如此，地方各省多持改土不急，办理从宜的主张。尽管国民政府蒙藏委员会试图对土司制度这一“前清遗制”继续“改土归流”，但在各省消极应对之下无实质性进展，边疆各省的县府筹备机构设治局也徒具虚名。
二、民国时期针对土司存废问题政府的应对
马长寿在《人类学在我国边政上的应用》一文中说：中国边疆问题，“是内政问题，不是民族问题”。历史的经验是内地政清人和，边疆一定向心内附，反之不然。土司羁縻只是治标，“治本之道仍在修明内政，安全社会”。民国时期政局动荡，内忧外患，政府对于土司存废之政策并不稳定，乏善可陈。但有几点是明确的：土司不能合法承袭；土司被委以新的官职；土司所辖区域编组保甲。
民国政府多不允许土司承袭。1936年9月，重庆行营主任顾祝同电称：“从前土司虽多改流，追印改为营长、队长等名义但实际上旧时各土司所辖人民仍信服土司，归其治理。应请中央俯查边区情实，以令恢复土司旧制，另发印信委状以顺民情。”对此，国民政府内政部及蒙藏委员会的答复是：土司原系封建时代不良制度，亟应废除，故设改土归流政策。“本部会自成立以来，对于各省土司补官袭职之事概未办理，并迭经本部通咨边远各省省政府筹议改革原有土司，现在湖南、广西、贵州、云南、青海等省土司，均已次第废除，四川等省亦正由部督促改土归流，以期政令之统一。”强调，主张恢复土司旧制“显与中央政策相违背。”
土司被委以新的官职及土司所辖区域编组团甲、保甲。就川西北民族地区而论，时为屯殖督办署督办的邓锡侯有详细的描述：松潘县黄胜关内部落均由县府编组团甲，原有土官视管辖范围及人口多少分别授予正副区团长、中队长、小队长、分队长之职。黄胜关外各部落虽未编组但历次遣使赴屯署及28军军部谒见，表示倾心，阿坝墨颡大土官被委以军职。理番县废止梭磨土司，将扣苏九沟与梭磨五沟改土归流，委汪都黑耳甲、八耳珍等分任团总。五屯已完全编组团甲，惟梭磨土司所辖之上中下芦花、卓克基、松岗、党坝四土仍旧制。茂县各土司，“虽仍继续袭职，但早经归州，政权久已操诸县府矣。”懋功汉牛屯及宅垄土司已改编为团甲，归县府直接治理。汶川只一瓦寺土司，旧土司索代赓亡后，未准承袭，土职无形撤废，全境编组团甲，惟土地制度未改革，土司政权尚存一部。对此，1936年12月，汶川县长凌光衡在实地考察后证实：“自前宣慰司索季高（皋）死后，其子索海帆未经明令承袭，而所有土民、佃民、土社（舍）、头人等通体编入保甲，所有旧瓦寺土司优越之政治力量，已全解除。”
邓锡侯的计划：屯署废除土司守备名目，县府收回土司守备政财两权，然后对他们优待授职。“关外各部落及理番之卓克基、党坝、松岗、芦花、懋功之沃日，绥靖之绰斯甲等，则改畀其酋长、头人以军职，由政府遴员为之佐理。俾渐习汉化，接受内地政教。”不过他感慨以上规划由于“剿赤军兴，未及实施。”
作为管辖川西北民族地区的一任地方长官，邓锡侯对土司的态度非常明确：那就是以新职代土司旧名，让其名实俱亡并汉化之。但川西北作为28军防区开始于1925年，而邓锡侯刊印《松理茂懋汶屯区屯政纪要》是在1936年，所载为1935年之前10年间之事。因此，要了解整个民国时期川西北土屯制度的存废有必要解读一个案：懋功土制的存废。懋功地区土屯制度完整，可为一典型。
懋功土制的存废经历了几个阶段：其一，1914年撤懋功厅及懋功屯，建懋功县，实行一县两制：抚边、绥靖、祟化三屯土制不变（章谷屯改为丹巴县，后来划归西康），县实行团甲制，沃日土司辖区改为沃日保安团，土司杨全忠兼任团总。其二，1921年改团为区、改团总为区长、团正为保正，实行保甲制，甲设甲长。沃日为一区，土司杨全忠兼任区长。其三，1923年懋功各屯守备古仕忠、穆缉光、雍鹤龄与承袭为沃日土司的杨全忠之子杨春普被委任为土兵营长。1932年8月，南京政府制定《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，实行保甲制度搞所谓“管”“教”“养”“卫”。至1936年，懋功全县重新划分区乡，编查保甲户口。区设区公所，置区长；乡建联保办事处，设联保主任；保设保长；甲设甲长；户设户长。首任区长及联保主任中有沃日土司杨春普。其四，1940年代，懋功实行新县制，分区设署，建立乡（镇）保甲制。改区公所为区署，改保办事处为乡（镇）公所。区设区长和区队副；乡设正副乡长和乡队副；保设保长和保队副，分别管理地方行政和地方武装。全县分3个区，10个乡（镇）、49个保，308个甲，3610户，21060人。三屯一土，藏民2322户，3607人，不再编保甲，屯土制不变。各区长乡长中有沃日土司杨春普、汗牛屯守备余廷桢、河东河西屯守备邱义伯、抚边屯守备杨树德、八角碉屯守备杨勋臣。
懋功地区土屯制度的演变反映了民国时期川西北民族地区土制存废的主要趋向：土流并存的双轨制，新职取代了土司守备旧名，但有反复，其实际影响至新中国成立后民主改革时方止。值得注意的是，在将土屯制度改为区乡保甲制度的同时，国民政府宣称原土屯治下的土民、屯兵不再是土司、守备的“世民”。1932年已是四川省第十六区行政督察专员的谢培筠就在《有关夷务善后事宜的训令》中强调：一切土官头人娃子制度宣布废除。所有以前土司头人使用之家人“准其本身及其家属永远济于国民之列”，“享法律一切应有之权利。”
纵观民国时期川西北民族地区土制的存废历史并较之于广西、云南的土司存废史可以发现一些突出的现象：
同广西云南一样，松潘关内、理番接近汉地已经汉化的土司划为区乡编组保甲而偏远的关外部落则维持原状。
广西土司制度早在光绪三十三年（1907）时就已名存实亡，至民国十八年（1929）广西万承土州改为万承县，广西土制完全成为历史。之所以如此，是因为广西土属居全省中央与汉地相杂，且土地肥沃、矿藏丰富，故中央政府必先改之。清代雍正王朝时期云南大规模的改土归流主要是在江内而不是江外，即鄂尔泰所言“江外宜土不宜流，江内宜流不宣土”，江内势力较大土司多数被改流，沿边土司普遍存在。
在改土顺序上川西北同广西云南。黎光明指出，汶川瓦寺土民因地方和汉地毗连，“大半数的土民此刻都几乎完全汉化了。”“几乎累代土司都娶汉人的女子做妻妾”。汉化的汶川瓦寺土司属地在1936年编组了区乡保甲。清末民初以来南坪附近及沿大道的藏族人口大为减少。如原藏民居住较为集中的乓拉沟、黑角郎藏民仅存一两户，南坪一带汉族住户远超藏族。再加上清政府早将土司制改为土守备制，故1937年国民政府在此地改编保甲，原南坪所辖地区土守备有的改为乡保长，有的废除。理县五屯靠近县城邻近汉区是其改为区乡编组保甲的重要原因，特别是九子屯早在1926年就改为了木卡乡，其他各屯也在1935年后改为乡保。茂县长宁安抚司、静州长官司、陇木长官司、呷竹长官司均在1936年前后改为乡保，重要原因也是这些地区土民及土司日趋汉化。松潘关内大寨、商巴、寒盼、云昌等等如邓锡侯所言也在1930年代“次第改土归流，编组团甲”，对关外部落如若尔盖十二部落、上中下阿坝等则维持土官制原状，只是“择夷酋晓事者，委授军职靳融洽情感”。
第二，同广西云南及全国其他土司区一样，清代川西北凡是叛乱地区均改土设屯，民国时期凡是能够控制的反抗地区均改编保甲，土司守备改为区乡长、保安队长，对暂不能控制的四土，特别是黑水苏永和则维持现状甚至默认其扩张。
历代中央政府改土归流，除少数土司自请改流者外无非出于土司绝嗣、争袭、叛乱、犯罪。其中叛乱者、犯罪者居多。明代云南的改土归流就以洪武二十八年（1395）越州土知州阿资叛乱废而设流开始。清雍正时期云南大规模改土归流，多数土司为“因罪以武力革除”。明朝广西最重要的改土归流是对思恩府和田州府的改流，起因于这两大土司的叛乱。清光绪元年（1875）因争袭内讧，田州所属思隆、思阳再被改流，田州改百色厅直隶广西布政使。整个清代改土归流的原则主要是看土司是否有过犯。
在川西北同样如此，乾隆时期苍旺土司反叛被杀，辖地改为五屯，大小金川叛乱平定后改土设屯。1917年懋功地区因八角事变，民国政府便以汉屯设区乡,沃日土司杨全忠改为区长。1924年理县知事任留先强行向五屯摊派捐款两万银元并扣押吊打拒绝接受的9名正副守备。杂谷脑屯守备高益斋组织屯兵两千余人围攻知事衙门并释放了他们。半年后屯兵攻下威州等地。1927年江防军邓国章与瓦寺土司索季皋将高氏父子先后诱杀，五屯兵全部被缴械，几年后五屯改为乡保，各屯守备成为乡长。1930年懋功汗牛屯守备雍鹤龄，“违抗政府，苛虐人民，令懋功知事究治，勒令改土为团，废除千总名称，屯民编入团甲，归县府直接治理”。如此等等。与之相反，国民政府将四土划分区乡的计划,因土司头人反对未果。整个民国时期政府在四土设区的愿望始终未能实现。至于苏永和的扩张政府则听之任之，甚至还授予其官职，奖给其勋章。
同广西云南不同，在川西北土司的存废问题上地方政府格局不高，奉行实用主义和地方主义，表现为有的土司“未准承袭”，有的土司则由地方官员亲自授印并主持承袭仪式。整个民国时期川西北土司土官之承袭无论政府准与不准，一切照旧制。
广西土司因属地的重要性，从康熙、雍正直至光绪、宣统，改土归流持续推进，到1929年统治广西的桂系最后终结了土制。广西改土呈现的是国家统一进程中自上而下的有序性。在云南，雍正时期大规模改土，但至晚清，“废土设流”被“存土置流”取代，咸同之后云南的改土归流不仅停了下来，而且清王朝还通过重新办理土司袭职恢复土司在其控制区的合法权威。原因是云南土司多分布于沿边地区，在国家内忧外患的形势下清廷担心改土不当致土司叛乱边疆动荡，更担心改土问题导致滇边各土司失控而外通英法进犯内地，危及满清中央政权的统治。民国时期云南军都督府及龙云、卢汉在中央政府默许下继续推进清末“缓进”的改流政策；抗战时期中央及云南省政府停止改土并竭力拢络、鼓励土司抗战；抗战胜利后，云南仍行土司承袭制度直至中华人民共和国建立后民改前。究其原因：一是云南民族分布复杂且清末遗留的土司辖区密集于中缅、中越、中印边防要地，在英法觊觎蚕食云南，国内政局动荡之时，土司存废直接关系到国防安全；二是1941年后日军入侵滇西，利用泰傣族之间历史渊源，鼓吹泛泰族主义，制造民族分裂；三是云南沿边土司仍具有至高无上的统治地位，并一再向中央政府表达抗日救国的决心，踊跃参加抗战。可见，云南的改土政策始终服从于中央统治及国家安全的大局，是一种格局甚高且灵活应变的策略。
四川土司虽经康雍乾时期及赵尔丰大规模改流，但至辛亥革命前尚存十分之六七。就川西北而言，1935年时仅有关内及靠近汉区土司编组了保甲，关外各部落、阿坝地区、理番四土及懋功沃日、绥靖绰斯甲土司均未改流。川西北土司不如广西土属处全省中央，更不像云南土司环布边防要地倍受重视，而是位于偏远的川康甘青交界的苦寒贫瘠荒凉之地。川省及中央政府对川西北土司常持漠视态度，土司存废问题之处理不及广西云南规范，具有相当的随意性。
1914年3月，四川都督胡景伊下令将叛乱的热务沟土官油朱王曲父子处死，然后自行任命新土官。1944年4月21日理番县长米珍不顾中央政府不准土司承袭的指令，亲自主持卓克基第八代土司索国坤的承袭仪式并为其授印。米珍言：“索氏先代为国立功，子孙乃有今日，望小土司继承乃祖乃父之志，勿堕先业一叚。”这不过是借承袭仪式为县府立威，体现的是地方主义和实用主义。
索观瀛土司因对政府忠心，卓克基土司职得省县政府恩宠而承袭。然而令人不解的是同样“世代忠贞”的瓦寺土司却在老土司索代赓阵亡后“未准承袭”。何也？不得而知。当然，政府“未准承袭”，索观云还是成为瓦寺土司并将土司位传子索国光；理番五屯守备及懋功地区土司、守备仍按旧制自行承袭。民国年间，宅垄屯在行政管理上虽然也受县政府管辖，但真正的掌权者仍是屯守备，乡甲长一职实形虚设。1935年后，杂谷屯改兴隆乡，但改为乡保制后，保甲制度与守备制度并存，杨纯武以守备的身份历任联保主任、乡长等职。政府准与不准均照旧制，土司守备我行我素，这可能是身为县长的米珍为什么要亲自主持卓克基土司承袭仪式以树政府权威的原因吧。
三、民国川西北民族地区土司存废政策无序化的乱象及其影响
民国时期川西北民族地区政府的土司政策呈现出不系统、不规范、无序化，其负面影响是比较多的。具体表现在：
第一，土司仍为世官，土民仍为世民，各屯土各行其政，各土司官以自身利益是否满足为标准对政府政策法令或执行或抗拒。
1929~1944年国民政府内政部为编订全国行政区划表，重点对四川、西康等省土司进行调查。但各省采取对上与对下不同方案应对，调查数据大多不实。南京国民政府虽然规定，不再核准民国二十年（1931年）八月之后各省政府呈报土司“补官袭职之事”。但各省各行其是。对此，国民政府不仅未严格按规定行事，反而借口土司制度是地方局部事务放任各省自处。各省政府虽认为土司制度是封建残余，应该废除。但对他们来说地方治理与建设更重要，而土司因其影响力尚能在这两方面发挥作用，故不仅对废除土司承袭制度持消极态度，甚至委任土司为区长、乡长，发给他们具有法律效力的“委任状”或补办凭据性质的“知照”，以取代过去的号纸、印信。
具体到川西北而言，客观的事实便是表面上国民政府明令废除土司制度，但川西北地方政府仍在授予土司、守备保安队长、土兵营长等职，换汤不换药并任其承袭。如瓦寺土司索代赓是汶川县团练局长，又是身份仅次于金川江防军总司令的区司令官。“大家都不称他土司或局长，只称他做司令官。”其子索观雲被松理茂懋汶屯署任命为土兵营长。沃日土司杨春普被懋功县政府委为区长，松理茂懋汶屯署任命其为国民政府屯殖及特遣队队长，还当了所谓的“铲共义勇队”第二大队长。1935年胡宗南为“围剿”红军之便，委任黑水大头人苏永和为松理茂剿匪司令。陆军第一旅还接受苏永和的请求，任命刘允和为扣苏九沟第一区游击支队长、夺戒为芦花第二区游击支队长、林吗为第三区游击支队长。同一个土司、头人、守备，地方在任命，军队也在任命，这就形成了一种无序化的乱象。
佘贻泽指出：“省府准土司子孙承继并给予执照，等同于承认封建落后的土司制度。”他认为地方治理发挥土司的影响力可行，但只“事实上承认其自己承袭，”不给任何官方凭信。川、康、青各土司之承袭得到了政府默许，虽无事实上土制仍成立的法律根据，但“土司在本乡仍未脱其世官世民之势也”。这是政府作为不力造成的。对此，凌纯声在《中国边镇之土司制度》中说：“民国以来，政府漠视边政，无政策可言。”他指责政府对边地土司因循敷衍致有的土司“几成独立状态”，有的土司政府仅有管辖之名。多数土司虽对国家普通政令尚能勉强奉行，但涉自身利害则“百计阻扰”。更有桀骜不驯者为保全地位与势力不惜同政府武力对抗。他还说，现存之大小土司虽名为区队长但职可世袭，民为世民，且蔑视官府，钳制部属，鱼肉人民，与旧土司没有什么差别。
凌论虽有抹煞民国政府管理土司成效之嫌，但所言并非完全不是事实。在川西北，土司头人为一己私利“一边倒”地追随国民党政府“围剿”红军。这是奉行政令的典型。同样为一己私利，1931年黑水头人苏永和3次攻打国民革命军第28军及1943年国民党政府在四土松岗、马塘设区，土司头人武力赶走区长，打死警察署长。这是武力抗拒政令的典型。我们再以绥靖地区为例：辛亥革命后，随着清王朝的覆灭，守备制度失去了中央政权的控制，两金各屯开始走向自由化。北洋军阀时期，政局动荡，中央和地方政府根本无暇顾及川边地区的行政事务，“县屯之间各自独立，不相联系”，各屯土守备乘机扩大自己的统治权力。南京国民政府建立后，此种现象虽有改观，但1936年成立靖化县后，国民政府并未彻底否定乾隆时代确立的守备体制，而是将其作为客观存在置于靖化县的管辖之下，把守备非法获得的部分权力以合法的方式肯定了下来。守备在河东、河西的管理权依然保持着，甚至连名号都原封未动。
第二，在土司管理方面废除了正规的旧制却没有建立行之有效的新制带来了严重问题。
“自古苗乱，起于土司；土司之乱，起于承袭。”这里虽说的是“苗乱”，但也说明土司承袭的重要性。明清两代对土司管理有一套严格的行之有效的制度。比如土司承袭首先必须有中央政府专门的机构给予“书其职衔世系及承袭年月”的号纸。对承袭者年龄的要求是必须满15岁方可承袭。川西北民族地区土司先祖均有号纸，土千户还有印信。但到民国后相应的土司管理制度废弃，除索国坤等特例外，川西北民族地区无论土司还是守备及大头人均无官方的号纸、印信或正式的土制任命书。除了私下父兄传子弟外，其他承袭往往由各种势力博弈决定。如卓克基土司绝嗣就在来自瓦寺的土妇影响下请瓦寺土司索代兴子索观瀛即位。松岗土司位虚悬就由企图操纵松岗为己所用的杂谷脑屯守备高益斋决定。高益斋先让弟高承宗承袭，后强迫子三郎彭措出任松岗土司，以致多方博弈争斗，松岗土司位最终归实力强大的黑水头人苏永和，由其侄子苏希圣承袭。河东屯土守备施大鹏子施绍文在1917年八角事变后，被人谋杀于任上，施绍文无子，经过一番争夺后，守备职由照壁山千总之子胥仲臣继承。如此等等。
民国时期，由于废弃了明清以来官方正式的土司承继制度，包括承继程序与手续，各方博弈往往带来巨大的社会震荡并造成重大损失。如川西北的梭磨土司绝嗣后，几大头人争位造成了长达数十年的大规模械斗，生灵涂炭，生产萧条，人口锐减。同时比比皆是的是幼童承袭，如12岁的索观瀛承继卓克基土司，11岁的苏希圣承袭松岗土司，等等。土司袭位时太过年幼也带来了不少问题。
第三，政府对土司情况无知和作为不力使土司存废问题更见复杂化并助长了边疆种种不稳定因素。
由于缺失了严格的承袭制度，川西北土司无须向中央政府报告职衔世系及承袭年月，出于偷漏国家赋税、免除差役等目的，土司往往隐瞒所属壮丁、人口、收入、枪支等信息。国家很难准确掌握川西北土司土屯的情况。
张典在《松潘县志》中慨叹：“宣统辛亥（1911年）之变，逮夫民国恢复，觐典饷需均经停止，抚夷之术寝见荒疏。”谢培筠讲得更具体：松潘在清代有72部落，各部土官或为土千户，或为土百户，或为土目，授职有专差管辖，寨落原有定数，朝觐贡赋以及颁给土饷皆有定章，还设文武官员专管，为之镇慑。如此，汉夷绥和，边境安定。可民国以来，国家多故，川省常有战争，无暇问及边务，加之松镇既撤，汉军亦废，仅一松潘县府，实有鞭长莫及之感，遂致各寨番目互争雄长，或以强侵弱，或以大兼小，疆域视实力以为区分，人民亦罔知有政府，部落之数目与十余年以前考察所得者大有不同，甚或喇嘛寺院，藉教横行，侵略番寨剥削人民，亦时有所闻。身为四川第十六行政督察区专员的谢培筠强调：“倘再不从事清釐，设法抚绥，吾恐番情将不可究诘，而边陲亦因之多事，殊非国家之福也。”
民国时期政府在川西北土司管理问题上的乱象，也让当事者土司土官困惑无措。松潘大寨土官但真王吉就对前来调查的黎光明坦言：满清时期大寨土官每年有朝廷定例银24两，土官每隔3年去北京朝贡，朝廷赏赐的东西极多。他感叹：“大清皇帝真好。”可到了民国，政府不管不问也不给饷银了，土官也不再去朝贡了。一种对旧时代的怀念及对民国中央政府的不作为或作为不力之无奈在土官口中表露无遗。
民国政府对土司问题的不作为或作为不力使民国时期土司存废问题更加复杂化，边疆社会更不稳定。有学者指出：在土司存废问题上，民国中央政府无定策，边省地方政府各行其是，同一个土司既可以是县府任命的区乡保长，也可以是军队委任的司令、营长、队长，边疆各省各县行政系统混乱不堪，他总结说：“今日土司有名存实亡，名废实存，及名实俱在种种不同情形，”叹息因可靠资料的匮乏今人无法知道边疆土司的数量、政治现状及其他实际情况。
不了解土司的演变及实际情况，甚至连土司的数目之准确掌握也做不到，自然无法实现对土司及其辖地的有效管理。民国时期的川西北，一方面是少数日益强大的土司头人我行我素，另一方面则是许多明清以来甚为风光的土司走向没落衰败，自生自灭，辖地也日渐荒芜。1947年2月，范文海在《边疆服务》第16期就发表一篇调查报告：《牟托温土司——破落土司》。文中描述道：牟托离汶川所属威州35里，土司衙门破烂不堪，凄凉得像一个破庙。虽然大门上仍悬着一道火燃边的匾：“茂州直隶州牟托世袭巡检司”，但末代土司温永昌29岁就死了，绝嗣。其妻改嫁杨姓。其弟温永德为人庸懦，不敢住在土司衙内而住漆树坪山上。他耕地为生，人多欺之。后来，温永德淹死在牟托沟内，时年26岁，无子。民国时期，像牟托温土司那样潦倒、早夭而无人过问者并不少见。1936年汶川县长凌光衡出巡日记就有如下记载：“峡谷口仅见人户一及一聋聩之老妪。在谷中虽行三处河滨少坦地，以为瓦属兵田田地，然已荆棘丛生，房屋倒塌，约略只存骨架。似以三十年无居人。”
民国时期川西北土司存废问题的解决之所以乱象纷呈，原因是多方面的。从根本而言，是民国中央势力孱弱，无力牢牢掌控边地之政治、军事、经济与文化并加以革新让其与内地的近代化进程同步；从时事而言，民国时期内忧外患，政府致力于内地建设尚感困难，边地鞭长莫及强化治理也就成了奢谈。当然，民国时期川西北地方政府对土司存废的实用主义态度，还有社会各方，包括学者对土司问题认识的局限性也是土司问题不能较好解决的重要原因。民国时期民族学家及边政学者对土司问题的求解路径有一个从最初的土流官吏置换的行政手段，到建议政治、经济、文化等多层面全方位革新边疆社会，再到确认简单地将内地模式引入边疆地区进行“汉化”“同化”的无效，进而主张“以边疆民族文化为本位来考虑问题”的过程。他们提出了改换土司的名称、废止土司的承袭、剥夺土司的兵权，以致发展交通、教育、移民等等，但他们没有完全看到土司实存在于土民作世民的旧观念，更没有看到没收土司土地分给土民对于问题解决的决定性意义。1935年红军在瓦寺土司区域建政分地解放土民。红军走后土民竟无一人自愿为土司当差。昔日土民甘愿为土司无偿劳作之情荡然无存，土制在土民心中竟然化为无形。学者宓贤璋惊叹：“盖共军解放宣传，已深入人心，土民思想改变。”
应当指出的是，民国时期虽然川西北土司存废问题没有很好解决，但就全国而言中央势力却日益深入边疆，中央直接实施管理的区域不断扩大，尤其是抗战时期中国政治重心西移，土司的国家认同、中华民族意识呈现日益增强之势。就如有的学者指出：土司反对废土改流的言辞开始突出中华民族意识、边疆国防安危，并以中山先生的民族观为依据力求土司承袭在新时代环境中继续下去。
综上所述，对沿袭数百年之久的土司制度民国学界既否定其合理性与合法性，又从社会稳定的角度主张改土不急，办理从宜。民国中央政府原则上不允土司承袭，但在各省却因势而为，在广西不断推进改土归流，至1929年广西土制完全成为历史；在云南出于国家安全的考量，允省府继续推进清末“缓进”的改流政策，甚至停止改土，笼络土司，鼓励土司抗战。云南土司制度存在至共和国时期民主改革前。不同于广西云南，在川西北土司的存废问题上四川地方政府采取了实用主义的态度，致使整个民国时期川西北土司承袭政策呈现出不规范、无序化的现象，有的土司“未准承袭”，有的土司承袭仍是事实上的存在。
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